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    随感笔记
    基层工商登记人员对市场准入制度的思考和建议
    发表于 2019.08.07 浏览:2
    文章导读:兰州华尔商务咨询有限公司,自2014年以来,国家推进实施商事制度改革,降低市场准入门槛,实施“注册资本实缴改认缴”“先照后证”“多证合一”“证照分离”“放宽住所登记”“名称自主申报和全程电子化等一系列改革措施,成…

    自2014年以来,国家推进实施商事制度改革,降低市场准入门槛,实施“注册资本实缴改认缴”“先照后证”“多证合一”“证照分离”“放宽住所登记”“名称自主申报和全程电子化等一系列改革措施,成效卓著。重庆市市场主体总量由2014年底的122.594万户增加到现在的256.3069万户,五年时间内实现了市场主体的翻番,有效的激发了市场活力。但数量激增背后,市场准入制度仍然存在诸多问题。

    一、目前市场主体准入存在的问题

    (一)市场主体准入制度不统一

    现行市场准入登记法律法规常用的有31部,从类型分有《公司法》、《合伙企业法》《农民专业合作社法》《个人独资企业法》《个体工商户条例》和“外资三法”等。这些法律法规从法律层面将企业分成不同类型:按出资人国籍分成内资和外资,按是否具有法人资格分成法人企业、非法人企业等,按所有制形式分成全民所有制、集体所有制、股份合作制、私营企业等,按组织形式又分为公司制、非公司制等。由此引申出来的登记事项、提交的申请资料甚至审批程序都存在较大差异,在实质上导致市场主体准入的不平等和程序上的混乱,无形中提高了申请人进入市场的选择难度和对申请人素质的高要求,增加市场主体进入的成本,同时也增加了登记机关在准入环节具体操作上的难度。在具体实践中窗口就经常被问到合伙企业与公司有什么区别,个体与个人独资有什么区别等大问题。

    (二)行业准入政策影响主体准入

    除法律、行政法规之外,国务院相关部门依据法律法规、政策及部门监管需求出台细化的市场准入、监管规章制度,各级地方政府依据这些制度,结合地方发展和监管需求,也会出台细化的准入、监管规则,而具体的基层主管部门在落实过程中也会存在不同要求,层级不同、效力不同,内容有交叉、重复、延伸甚至扩大。其中表现最突出的是生态环保政策领域,有自然保护区政策、水源保护政策、环保负面清单管理制度,甚至有要求工业企业划定区域登记。这些来自部门、地方政府、主管部门和行业归口管理部门的制度规则都向商事登记机关施压,要求进行事前审查。此类做法严重阻碍市场准入制度的平等、顺利执行,降低市场主体对市场变化的反应能力,更抑制市场活力,减少了创新机会。

    (三)登记资料繁杂、程序多样

    一是由于制度原因,市场监督管理总局下发的登记材料规范像一本书,但仍不足以解决实际登记中遇到的问题,比如改制、股改等。二是商事登记制度改革带来的政策动态变化过于频繁,不仅要求登记人员快速更新登记知识架构,也让申请人获得感下降。例如全程电子化实施过程中发生部门平台到全市统一政务服务平台的过渡。群众才熟悉旧平台又要适应新平台,且新平台开发后遇到诸多技术、操作问题,致使窗口登记咨询量骤增。因计算机软件知识非登记知识,解释指导费劲、周折,也让群众多跑路。三是部分本可由实体法调整却被放入登记程序中来确定的资料让群众在准备申请资料过程中多跑路,例如《章程》《合伙协议》,在实践中很多申请人不知《章程》《合伙协议》是什么,往往是窗口登记人员先答疑,然后引导下载模板或干脆直接拷贝模板,并且辅导如何修改填写,但仍有来回跑几趟改的不符合要求的现象,而模板中的内容基本上都是法律法规中的条款,由申请人填写或修改的部分与申请书和其他申请资料中内容基本重复;四是一些设立时难以确定的数据也纳入到准入申请资料中,降低了申请人对准入服务的获得感。

     

    (五)地方政府为短期目标干预市场准入

    虽然随着改革深入推进,地方保护主义已基本不存在,但一些地方政府为追求短期地方经济发展目标或以招商引资原因,召开领导协调会,要求降低审查标准,使市场准入登记沦为部门和区域利益化的工具,导致市场主体的低水平进入,甚至空壳进入。这部分市场主体优于同行业市场主体进入,是对同行业市场主体进入的不公平,严重破坏市场准入的公平原则和正常秩序。

    二、改革市场准入的问题和建议

    (一)完善市场准入法律法规

    现行各项商事登记改革频繁,让群众甚至登记人员都眼花缭乱,这些举措犹如旧城改造,今天整治道路,明天统一建筑外墙,后天拆除违章,但依然无法让旧城达到现代城市的要求。只有从源头制度设计规划上下功夫才可以取得质的飞跃。

    建议以《公司法》为基础,参考其他市场主体的登记制度,制定出既符合中国特色社会主义市场经济要求又与国际接轨的、统一的《商事登记法》,将《合伙企业法》《个人独资企业法》《农民专业合作社法》规范调整的市场主体和不同所有制划分的国有、全民、集体所有制、股份合作制性质的市场主体登记统一规范。完善《个体工商户条例》登记制度,将港澳台自然人统一纳入《个体工商户条例》登记调整规范。

    在立法过程中确保公平公开,同时减少法律赋予准入机构的自由裁量权,防止相关部门、地方政府、行业主管部门和企业归口管理部门擅自出台市场准入政策和规则,从制度源头上简化和优化市场主体准入秩序规范。既消除了群众对市场主体的混乱不清认知,也降低了登记人员因业务难和人为因素造成的市场准入效率低,群众办事多跑路的客观风险,确保市场准入权不被错用,保证市场准入制度的源头公平。

    (二)精简登记材料规范,简化登记程序

    现行的登记材料规范由国家市场监督管理总局下发,登记程序包含受理、审核、比对、打印、发照。在登记材料规范中章程、合伙协议、会议决议起草是绝大多数申请人的难题,创业者大多数不具备法律常识,一部分自己学习后制定提交,浪费时间,一部分委托中介机构办理,增加企业成本。对于这种内容基本出自法律法规的的材料,对市场主体的准入并没有太大现实意义,反而出现企业在准备资料上花的时间比受理审核时间长的现象,从另一方面也使政府压缩开办时间效果大打折扣。建议由实体法去规范调整,不在准入程序中备案。建议对准入程序中采集数据的表格文书进行优化,对企业设立之初无法填写的信息,改为在监管年报过程中补充采集。在登记程序中建议对一般性行业市场主体准入简化程序,可以推动法律的修订,参照注册官制度,由一人受理、审核即核准市场主体资格,对涉及国家和公共安全的许可类项目的市场主体,实行核准资格上岗制度,仍实行一人受理、审核,而不是现行的依据职务来赋予核准权限,搞“一审一核”。

     

    (三)强化准入监管,公开准入程序

    明确准入机构职责,建立部门之间准入政策协调机制,及时研究探讨准入过程中遇到的新问题,提出统一的市场准入规则,例如新的《民办教育促进法》出台后,面对如何规范民营教育培训机构准入,在重庆市教委、市人社和市原工商局协调研究下出台了全市统一的指导意见,有利于民营教育市场主体的顺利进入。同时市场准入机构要接受相关部门对准入程序的监管,通过监管标准与程序公开、准入决策的透明化,降低准入过程中地方政府的“协调”实际效果,从而减少地方政府干预的主观能动性,为市场主体提供一个公平公开的准入环境。

     

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